改善供给的一般措施【论引入市场模式:改善社区服务供给的必然选择】

论文摘要:公共领域引入市场模式,理论界探讨已久。实践中,西方国家也取得了很好的成绩,但在我国仍进展缓慢。在社区建设中,政府主导模式存在严重缺陷,这种状况严重的阻碍着社区建设的进程。要改变这种局面,推进社区建设的发展,必须改善政府主导模式,引入市场模式。市场模式能够有效的解决社区建设过程中存在的资源短缺、服务低效、缺乏个性化、专业性不强等问题。

  论文关键词:社区服务 政府主导 市场模式 实施策略

  公共领域引入市场模式,西方国家实践已久,成绩斐然。但在我国却进展缓慢。究其原因,纷繁复杂。现实的情况是,传统政府主导模式下的公共管理效率低下,甚至无效率。这种情况制约着我国社会的进步与经济的良性发展。社区作为公共管理的典型场域,社区建设的基本职能就是要满足社区居民作为社会人的基本需求。政府主导下的单一社区服务无法满足这种社会人的需求,因为其存在严重的缺陷。要解决这种供需矛盾,必须另觅它途。其中,引入市场模式成为改善社区服务供给的必然选择。

  一、政府主导社区服务供给模式的缺陷

  政府主导模式是指政府作为社区服务的提供者,承担着提供服务的主要责任。我国的长期实践表明,社区服务采取这种模式,存在很大的缺陷。

  (一)政府主导模式导致社区服务可利用资源短缺。

  政府主导模式的一个明显特征是,政府是社区服务供给资源的主要提供者。一个人所共知的事实是,政府没有充裕的财政资金来支持社区服务项目的开展。在广东省民政厅举办的社区建设理论研讨会上,有一位民政厅的领导做了一个长篇报告,汇报广东省各市有关部门如何致力于保证社区建设办公用房。WWW.11665.cOm这个事例很好地说明了社区建设资源短缺的严重程度,最基础的行政办公资源都是如此紧缺,其他的职能运行资源的紧缺更是可想而知。上海外滩街与广州逢源街的安老资金运行情况就很好地说明了政府主导下的社区服务供给模式存在严重的资源短缺情况。上海外滩街老人的社会保障基金于1997年成立,本金78万余元,主要由街道财政拨款,社会及个人捐献只占很少部分。成立之后头三年基金支出已达43万多元,由于街道财政收入增长不大,存款利率低,基金处于不断减少状态,存额已少于本金。面对资源的短缺,外滩街道办期望通过上级专门拨款、发展街道营利性项目以增加收入、替基金寻找低风险的投资渠道以获利等方式缓解。广州逢源街对老人的救助资金主要来源于文昌慈善会,该会于1996年成立,街道办投入启动资金30万元,1998年基金总额增至50余万元,至2001年基金总额增至155万余元。慈善会收到各界捐赠实物总计折合人民币50多万元。其中街道办拨款约占12%,辖内区属单位捐助约占30%,街道办、居委会干部捐献(街道党政领导人每人每年捐出一个月收入作为慈善基金)约占13%,社区居民捐献约占40%,海外人士捐助约占5%。随着社会转型步伐的加快,社区服务需求的旺盛,社区建设资源短缺的问题将会更加严重。如果不能实现社区资源的社会化,转变社区治理的方式,还把社区居民自治机构当作一个综合行政单位,那么,运作所需的资源自然成为突出的问题。这其中又以社区服务资源的短缺尤为突出。可见,政府主导模式下,社区服务资金短缺是普遍的现象。

  (二)政府主导模式效率低下。

  社区服务是一项纷繁复杂的事情。它涉及到居民生活的方方面面。如果这些服务完全由政府部门全方位的提供,势必使本已庞大的政府组织进一步庞杂。政府组织庞杂会导致两个直接的后果:一是增加政府的运作成本。比如人事成本,办公成本等;二是降低了社区服务的供给效率。比如,由于信息传递的环节增加导致信息传递速度缓慢,供给迟钝。部门之间的推诿,导致服务供给的延误甚至无供给。社区居民缺乏参与的积极性,导致社区服务项目难以开展。至于政府服务供给效率低下的原因,公共选择学派认为,“政府组织规模庞大和复杂性以及所提供的商品与服务成本过高,是政府缺乏效率和效能的根源。”

  (三)政府主导模式无法满足社区居民日益增长的个性需求。

  随着知识经济时代的进一步发展,人类进步的脚步进一步加快,随之而来的是人类需求的进一步个性化。社区作为每一个人的最终社会性归属场域,必然要承担起满足人们个性化需求的社会职能。政府主导下的社区服务供给模式主要以满足社区弱势群体最低社会需求为目标,带有明显的政治色彩。由于资金、技术、人才、机制、网络等多方面的原因,这种模式无法满足现代社区居民的个性化需求。

  (四)政府主导模式缺乏专业性,无法满足现代社区服务的专业性要求。

  由于着眼于解决社区基础性保障和福利性照顾,满足社区居民的日常生活需求,同时兼顾下岗职工的再就业问题,使得社区服务的操作人员主要是社区组织的各种志愿者,社区居民中有一定技术专长者,以及部分下岗人员。这些人员在专业性及提供服务的稳定性、及时性方面,与专业公司的专业技术人员相距甚远。

  现代社区服务的目标不仅仅是停留在社区基础性保障和福利性照顾上。其目标是满足人的个性需求与发展人的再生能力。以社区教育为例,作为终身学习的一个平台系统,社区教育应为社区居民更新知识技能、转变生活态度、重塑精神面貌,提供专业的支持与服务。显而易见,这样的服务只能是依靠专门的教育机构才能提供。由于解决问题的出发点不利于专业性的提高及提高专业性动力的缺乏,使得社区服务专业化层次低,无法满足现代社区服务的专业性要求。

  二、市场供给模式对提高社区服务供给能力的积极作用

  由于政府主导模式的缺陷对提高社区服务水平、促进社区发展产生了根本性的阻滞作用,因此,必须寻找到解决这一阻滞的钥匙。英国著名管理学家胡德(hood)认为,在公共管理中应实施专业化管理;引入竞争机制,降低管理成本,提高服务质量;强调对私营部门管理风格及方法的吸收与运用;强调对资源的有效利用和开发。这些观点实际上就是要求在公共服务领域引入市场供给机制。社区服务作为公共服务的典型场域,引入市场供给机制也是必然的选择。如此作结的依据是市场供给模式对提高社区服务供给能力具有积极作用。

  首先,市场机制是拓展社区服务资源的有效机制。市场机制作为社会资源配置的有效机制,它通过利益机制的作用使竞争得以形成,最终引导资源流向合理、高效的场域。在社区服务这个场域中,政府将社区发展项目立项后通过招标或将设施出售、出租的方式,让非政府的服务机构执行实施,政府对项目的质量与价格进行政策控制,对获得良好评价的机构予以扶持。通过这种市场化的运作,既可以有效地利用社区外的社会资源,解决社区建设资源不足的问题,又可以提高社区服务的质量,满足社区居民对社区服务的个性化需求,并降低管理成本。

  其次,引入市场机制能够极大地提高社区服务的供给效率。尼斯卡宁(niskanen)指出,提供多元化服务的机关比数个目标单一,仅提供单项服务的组织效率低而成本高。因此,通过市场运作,将社区服务项目分别由各个专业化的公司来提供,其效率自然要比由政府机构统一高得多。同时,专业公司由于存在竞争的压力,在信息传递速度、反馈的迅速程度、操作技术熟练程度、降低服务成本等方面力求战胜对手而求得生存,必然要千方百计地改善服务,提高效率。

  再次,市场能充分满足社区居民对社区服务的个性化需求。市场主体以“创造顾客”为基本经营理念。在这一理念的支配下,市场主体以“顾客的需要就是我们努力的方向”作为提供服务的标准,其实质就是要满足顾客的个性化需求,通过满足顾客的个性化需求赢得顾客的购买行为,最终实现持续盈利的目的。同时,市场主体的专业技术与营销渠道也为满足顾客的个性化需求提供了有力的支持。因此,市场运作方式是满足社区居民的个性化服务需求的有效方式。

  最后,市场能为社区居民提供专业化的服务。市场服务的专业化主要表现在以下几个方面:一是服务机构与人员的专业化;二是服务技术的专业化;三是服务程序管理的专业化。市场在专业化方面的三个优势,能有效地解决政府主导模式下社区服务的非专业性问题,满足社区居民对社区服务的专业化需求。

  三、社区服务引入市场供给模式的实施策略

  

  市场供给模式作为社区服务供给模式的一种选择,从理论上讲,它对于丰富社区服务资源,满足社区居民日益增长的个性化需求,改善当前我国社区服务质量,有着十分重要的意义。但这种理论上的功能要转化为一种现实的供给力,还必须在实施策略上具有针对性。从我国目前社区服务市场供给的现状来看,这种现实供给力的产生关键是要抓住三个环节:一是社区服务供给项目的分类管理;二是市场服务方式的选择;三是对市场运作方式的监督。只有抓好了这三个环节,社区服务引入市场供给模式才能产生预期的效果。

  (一)对社区服务项目进行合理分类是社区服务引入市场供给模式的前提。有研究者认为,大量的多样化的物品和服务(这两个术语可以通用)可以通过两个特征——排他和消费——来进行整理和分类。这些分类的结果确定了政府和社会非政府机构在物品和服务提供中所扮演的角色。社区作为社会生活与社会管理的基本场域,承担着缓解市场机制所形成的贫富不均,威胁稳定社会的功能,同时,也担负着培养社会再生产能力的使命。这两个社会责任使社区服务形成两大类别:社会福利性服务与市场经营性服务。因此社区服务应建立社会福利型与经营型两种运行机制。“对特殊群体是福利性服务,对一般居民是经营性服务。服务民政对象是福利性服务,服务社会对象是经营性服务。前者是无偿服务,后者是低偿和有偿服务。”广州市越秀区(原东山区)农林街社区服务的做法值得借鉴。农林街将社区服务项目分为三类:一是属于政府提供的服务,被称为“便民利民服务”,如失业与退休人员的管理、孤寡与残疾人员管理、出租屋及外来人口管理、计划生育管理、各种证件的申请和发放等;二是政府的福利服务,如最低生活保障金的申请、核准和发放,为失业者提供就业培训与介绍,为老人及残疾人提供的活动设施与服务等;三是卣社区中心引入外部资源开办的各项专项服务,如医疗卫生服务由原东山区人民医院提供;保险服务由平安保险公司提供等。这些服务的服务费用由市场调节。。这种服务运作模式丰富了社区服务资源,提高了社区服务的供给能力,有效地满足了社区居民的差异化服务需求。

  (二)社区服务市场供给方式的合理选择是提高社区服务水平的基础。

  萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中提出了公共物品供给的十种方式:政府服务、政府问协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务。他认为,不同服务供给方式的安排差别很大,没有一种安排是十全十美的。每一种安排虽有许多有利的特征但缺乏某些特征。对于个人和收费物品来说,自由市场和凭单安排是最好的;对于共用资源来说,凭单制和志愿安排是最好的;对于集体物品来说,合同承包和志愿安排是最好的;甚至福利性物品也可以通过凭单制实行民营化。社区服务所提供的物品与服务同样具有不同的特征。比如,福利性的服务和物品、个性化需求服务与物品及公共服务与物品。它们的社会功能各异,提供的方式也应不同。因此,在社区服务的供给方式上,应根据社区服务项目的分类及项目的特征,选择最佳的供给方式。这样才能真正提高服务供给力,满足居民的各种需求。

  (三)有力的监督是社区服务市场供给方式有效实施的根本保证。

  市场方式是一种利益驱动方式。在利益最大化的驱动下,市场主体可能会做出危害公共利益的行为。因此,社区服务引入市场供给模式后,必须加强对市场行为的监管。只有建立一套健全的监管系统,才能保证它的正常运行这个监管系统应该由社区居民监督、专业机构监督、政府职能部门及社会监督组成。其中社区居民的监督应该处于主导地位。由于监督与他们的利益息息相关,因此,他们的监督应该是最有效率的。专业机构为监督提供技术支持政府监督实施奖惩性的监督。社会监督可以营造一种社会氛围,倡导诚信经营理念。在这种严密的监管体系之下,违规操作将无处遁形社区服务市场供给模式才能良性运行。